7.Une gouvernance territoriale à réinventer

Les collectivités locales ont un rôle primordial à jouer pour l’atténuation et l’adaptation au changement climatique. Des contributions en sciences juridiques et en sciences politiques permettent de mieux comprendre la complexité de ces transformations et les implications démocratiques sous-jacentes.

Marie-Laure Lambert (LIEU)

Un ensemble de textes juridiques internationaux encadre l’évolution de la prise en compte du changement climatique par les décideurs publics. Les engagements de lutte contre les changements climatiques sont adoptés par chaque État souverain qui a accepté de signer des Traités contraignants (Rio en 1992 et Kyoto en 1995), puis des accords plus souples (Accord de Paris en 2015). La France est également tenue de respecter les objectifs chiffrés européens en matière de baisse des émissions de GES (-55 % en 2030, par rapport à 1990, -80 % à 95 % en 2050 pour atteindre la neutralité carbone), de réduction de la consommation finale d'énergie (au moins 40 % en 2030 par rapport à 2007), de développement des énergies renouvelables, de rénovation et de performance énergétique des bâtiments etc. Le respect de ces obligations est vérifié par la Commission européenne, mais aussi, de plus en plus, par des ONG qui engagent des procès climatiques.

Or l’État français a progressivement décentralisé beaucoup de compétences en matière d'atténuation ou d’adaptation au changement climatique, lesquelles reposent largement sur une planification territoriale partagée entre les Régions (Schéma Régional d’Aménagement, de Développement Durable et d’Égalité des Territoires - SRADDET) et les intercommunalités (Plans Climat Air Energie Territoriaux - PCAET). Ces dernières disposant également de la compétence de gestion des inondations et des submersions marines (GEMAPI) qui impliquera de gérer les digues ou de prévoir des stratégies de gestion des risques d’inondation et de submersion, et désormais également des stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte. De plus, l’action des acteurs publics locaux doit, selon le code de l’énergie (article L100-2), en premier lieu viser à maîtriser la demande d'énergie et favoriser l’efficacité et la sobriété énergétiques, dans tous les domaines de leurs compétences : la gestion de leur patrimoine immobilier ou de leur flotte de véhicules, leur commande publique ou la formation de leurs personnels.

Cette approche plus localisée permet aux acteurs en prise directe avec les émissions et la vulnérabilité de leurs territoires, d’expérimenter des solutions répondant aux enjeux locaux, et notamment aux vulnérabilités sociales, qui seront aggravées par le changement climatique. En outre, ils peuvent s’appuyer sur leurs compétences d’urbanisme, les SCoT (Schéma de Cohérence Territoriale) et les PLUi (Plans Locaux d’Urbanisme intercommunaux) pouvant désormais intégrer des objectifs climatiques ou énergétiques, en imposant une production minimale d’énergies renouvelables, en luttant contre l’étalement urbain (objectif ZAN - Zéro Artificialisation Nette), en réintégrant l’implantation des activités commerciales dans les centres urbains, en incitant à l’utilisation de matériaux de construction biosourcés ou à la désimperméabilisation des sols. En matière agricole, le SCoT peut fixer des objectifs pour améliorer l’autosuffisance alimentaire du territoire, relocaliser la consommation en accompagnant une dynamique autour des producteurs locaux, préserver le captage naturel du carbone par les forêts ou des sols de qualité. Il peut enfin identifier les filières de matériaux biosourcés et produits localement qui mériteraient d’être développées dans le but de fournir des matériaux d’isolation, de rénovation ou de construction performants, à moindre empreinte carbone et généralement recyclables.

Le PLU peut travailler sur l’implantations des constructions dans une approche bioclimatique, la qualité urbaine et architecturale (favorisant la performance énergétique des bâtiments), et le traitement environnemental et paysager des espaces non-bâtis (pour limiter l’îlot de chaleur urbain). La gestion cohérente des déplacements par transports en commun ou modes doux (Plans de mobilité) ainsi que des déchets (PLPRD et SRADDET) est également précieuse pour lutter contre les changements climatiques. Mais cet éclatement des compétences, ainsi que l’injonction à la « neutralité carbone », pourraient aggraver les inégalités territoriales, dans la mesure où les territoires ruraux seraient tenus de compenser les émissions de carbone des grandes métropoles ou des grands sites industriels. En outre, la réglementation des Installations Classées Protection de l’Environnement (ICPE) est une compétence de l’État, dont les collectivités territoriales n’ont pas la maîtrise. Ainsi, le captage-stockage souterrain du CO2 (CSC) afin de stocker les émissions de CO2 des grandes industries plutôt que de les réduire à la source pourrait être imposé aux territoires ruraux bien qu’il crée des risques technologiques nouveaux sur de vastes territoires.

Une solidarité réelle entre les territoires devrait au contraire reposer sur un effort de sobriété partagé, et sortir du modèle contemporain qui concentre les richesses et la valeur ajoutée dans les grandes métropoles, lesquelles reportent la charge de services peu rémunérateurs vers les zones excentrées (fourniture de nourriture, d’énergie, gestion des déchets, compensation des émissions carbone).

Enfin, lorsque des dispositions existent dans les règlements d’urbanisme (23 communes), elles découlent le plus souvent de mesures imposées par l’État via les Plans de prévention des risques (PPR) ou par les Porter à connaissance sur l’aléa submersion marine, documents transmis par les Préfets aux communes. Seules 8 communes proposent de leur propre chef une réglementation d’urbanisme visant à se prémunir des risques littoraux. Aussi, outre le faible nombre de communes dont la planification urbaine aborde réglementairement l’occupation du littoral en rapport avec les aléas marins, l’étude révèle la relative faiblesse des dispositions, voire leur absence d’ambition.

Au final, il apparaît que les collectivités littorales de la région n’ont pas encore pris la mesure des changements induits par le changement climatique, comme le suggère l’analyse de la planification urbaine en vigueur à la mi-2019, et comme le confirme le décret du 29 avril 2022, découlant de la loi Climat et Résilience (août 2021), « établissant la liste des communes dont l'action en matière d'urbanisme et la politique d'aménagement doivent être adaptées aux phénomènes hydrosédimentaires entraînant l'érosion du littoral ». En région Provence-Alpes-Côte d’Azur, seules deux communes (Cassis et Eze) ont accepté d’en faire partie, ce qui interroge sur la capacité des communes littorales de la région à remettre en question leur modèle de développement et à s’engager dans une démarche d’adaptation.

Antoine Ducastel (ART-Dev,CIRAD) et Marie Hrabanski (ART-Dev, CIRAD)

« La planification écologique existe déjà, mais ne sert à rien » affirmait un haut fonctionnaire dans les colonnes d’AOC. En matière de planification territoriale, ce constat est particulièrement vrai tant se sont multipliés depuis une dizaine d’années les plans et schémas d’aménagement aux visées écologiques.

La fabrique des schémas et documents d’urbanisme (SRADDET, PCAET, etc.) - qui se déclinent en orientations stratégiques et en plans d’action -, repose sur la mobilisation d’élus, de techniciens et d’experts extérieurs, et sur l’organisation de larges consultations publiques des acteurs publics et privés (collectivités, entreprises, associations, etc.). Le pilotage est confié aux collectivités « assistées » par quelques bureaux d’études spécialisés, tandis que l’État garde un pouvoir de supervision (validation des schémas régionaux d’aménagement par le préfet par exemple) Ce travail quotidien de planification est souvent long, couteux et incertain car il repose sur l’articulation entre une grande diversité d’intérêts, de ressources et de savoirs.

Pourtant, même lorsqu’ils sont adoptés, ces plans sont peu ou pas appliqués. Les études académiques ont mis en évidence une série de facteurs qui permettent de mieux comprendre les difficultés et les limites de la planification territoriale :

□ Son périmètre d’action est étroit et restreint à la fois en amont, par la planification écologique nationale (Stratégie Nationale Bas Carbone, Programmation Pluriannuelle de l’Energie, etc.), mais aussi en aval par les collectivités infra - EPCI, les communes. Cette planification climatique multi-niveaux se caractérise par un empilement, une superposition de plans, sans que leur articulation ne soit toujours clairement posée.

□ Le manque structurel de ressources de fonctionnement pour mener à bien ce travail de planification. A ce titre, les collectivités sont placées dans une situation de dépendance vis-à-vis des bureaux d’études spécialisés et des opérateurs techniques (par exemple les gestionnaires des réseaux électriques et le S3ENR (Schéma régional de raccordement au réseau des Énergies Renouvelable - EnR) dans le cadre de la planification du développement des EnR).

□ Le manque de ressources d’investissement pour mettre en œuvre et opérationnaliser ces plans. D’une part, les recettes (fiscales et budgétaires) des collectivités sont structurellement insuffisantes pour couvrir les besoins financiers de la transition écologique. D’autre part, ces plans sont peu ou pas articulés avec les contrats territoriaux qui sont assortis de transferts financiers de la part de l’État.

□ La faible appropriation politique de ces plans au niveau local - avec toutefois quelques exceptions comme le SRADDET de la région Occitanie, Occitanie 2040.

En conclusion, si aujourd’hui, avec la promulgation de la loi relative à l’accélération de la production d’énergie renouvelable (loi APER), l’État se soucie d’accélérer la transition à l’échelle des territoires, dans les faits, de nombreux obstacles institutionnels financiers et politiques entravent cette dynamique. Il semble en effet que pour mettre en cohérence et atteindre les objectifs de planification à l’échelle des territoires, une « planification de papier » ne suffise pas, sa mise en œuvre requiert impérativement des financements publics conséquents.